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“十四五”文化和旅遊市場發展規劃

2021年07月09日 09:48 來源:文化和旅遊部

“十四五”文化和旅遊市場發展規劃


為貫徹落實《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》、國家“十四五”文化改革發展規劃和《“十四五”文化和旅遊發展規劃》,建立高標準現代文化和旅遊市場體系,促進文化和旅遊市場高質量發展,推進社會主義文化強國建設,編制本規劃。

序 言

“十三五”以來,在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下,在各級黨委政府重視支持和社會各界共同努力下,我國文化和旅遊市場繁榮發展,“放管服”改革成效明顯,以信用為基礎的新型監管機制初步確立,市場主體類型更加多樣,產品和服務供給日益豐富,質量進一步提升;文化市場綜合執法改革不斷深化,執法監管成效逐步顯現,市場秩序進一步規範,文化和旅遊市場成為滿足人民羣眾精神文化需求的重要渠道。

“十四五”時期是我國開啓全面建設社會主義現代化國家新徵程、向第二個百年奮鬥目標進軍的第一個五年,我國文化和旅遊市場發展仍處於重要戰略機遇期。到2035年建成文化強國的遠景目標,為文化和旅遊市場發展指明瞭方向,注入了強大動力。我國已轉向高質量發展階段,經濟長期向好,人民羣眾對美好生活的嚮往日益廣泛,文化和旅遊市場發展空間廣闊;“放管服”改革縱深推進,營商環境將繼續優化;“互聯網+監管”加快推進,信用體系加快健全,技術監管手段加快豐富,有利於形成統一開放、競爭有序、制度完備、治理完善的高標準現代文化和旅遊市場體系。同時,文化和旅遊市場供需矛盾仍然突出,市場主體競爭力不強,傳統行業面臨轉型升級壓力,產品和服務供給與高質量發展要求還有一定差距;市場監管體制機制需要進一步完善,文化市場綜合執法改革需要進一步深化,重點領域執法監管任務艱鉅,維護意識形態安全責任重大;同時,新一輪科技革命和產業革命深入發展,新技術、新產品、新模式、新業態不斷出現,對市場監管提出了新要求、新挑戰。

“十四五”時期我國文化和旅遊市場發展面臨新的機遇與挑戰,需要堅持問題導向,加強全局性謀劃,不斷深化改革,實施系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,努力開創文化和旅遊市場發展新局面。


一、總體要求

(一)指導思想

高舉中國特色社會主義偉大旗幟,深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神,堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,立足新發展階段,貫徹新發展理念,構建新發展格局,以制度化建設為牽引,以改革創新為根本動力,以建設高標準現代文化和旅遊市場體系為目標,以推動文化和旅遊市場高質量發展為主題,堅持以人民為中心,統籌發展和安全,堅決維護意識形態安全和國家文化安全,持續深化“放管服”改革,優化市場環境,暢通市場循環,激發市場主體活力,培育發展新動能,全面深化文化市場綜合執法改革,創新監管理念和方式,提升文化和旅遊市場治理體系和治理能力現代化水平,促進文化和旅遊市場繁榮發展,為建設社會主義文化強國做出積極貢獻。

(二)基本原則

堅持繁榮發展。堅持以社會主義核心價值觀為引領,貫徹新發展理念,擴大優質產品和服務供給,推動文化和旅遊市場向高品質和多樣化發展,切實增強人民羣眾的獲得感、幸福感、安全感。

堅持改革創新。進一步破除制約文化和旅遊市場發展的體制機制障礙,着力解決高質量發展中的突出矛盾和問題,堅持創新驅動和融合發展,持續增強發展動力和活力。

堅持依法行政。將市場監管和綜合執法全面納入法治軌道,着力釐清政府和市場、政府和社會的關係,構建職責明確、依法行政的文化和旅遊市場治理體系。

堅持包容審慎。遵循市場規律,按照鼓勵創新、平等保護的原則,對文化和旅遊市場新業態實行包容審慎監管,分類實行相應監管規則,提升執法精細化管理水平。

堅持安全底線。樹牢安全發展理念,嚴守政治安全和生產安全兩個底線,落實屬地管理責任、部門監管責任和企業主體責任,為推動文化和旅遊市場高質量發展提供堅強保障。

(三)發展目標

到2025年,文化和旅遊市場監管機制進一步完善,市場主體活力進一步增強,服務質量進一步提升,市場治理能力進一步提高,文化市場綜合執法改革深入推進,綜合執法效能進一步增強,高標準現代文化和旅遊市場體系基本建成,為社會主義文化強國建設打下堅實基礎。

——市場監管機制進一步完善。文化和旅遊市場監管政策法規、標準規範更加健全,以“雙隨機、一公開”監管和“互聯網+監管”為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制進一步完善。

——市場主體活力進一步激發。“放管服”改革縱深推進,營商環境進一步優化,行業轉型升級加快,市場主體發展壯大,市場主體活力和競爭力明顯提升。

——市場服務質量進一步提升。文化和旅遊市場服務質量評價體系進一步完善,經營管理更加規範,從業人員專業素養明顯提升,消費環境進一步優化,消費者滿意度不斷提高。

——市場治理能力進一步提高。文化和旅遊市場治理體系進一步完善,綜合協同監管能力進一步提升,綜合治理效能進一步增強,市場秩序更加規範。

——綜合執法效能進一步增強。文化市場綜合執法改革深入推進,權責明確、監督有效、保障有力的文化市場綜合執法管理體制更加完善,分工負責、相互支持、密切配合的文化市場綜合執法工作機制更加健全。

展望2035年,文化和旅遊市場監管體制機制更加完善,市場主體活力顯著增強,服務質量顯著提升,市場治理能力明顯提高,綜合執法效能顯著增強,高標準現代文化和旅遊市場體系更加完善,市場更加繁榮,為建成社會主義文化強國提供有力支撐。


二、主要任務

(一)培育壯大市場主體

順應居民消費升級需求,推動傳統文化和旅遊行業轉型升級,引導支持新興文化和旅遊業態規範發展,支持企業“走出去”,培育更有活力、創造力和競爭力的文化和旅遊市場主體。

1.推動市場主體轉型升級。推動文化娛樂、上網服務、演出和藝術品等行業轉型升級,豐富經營業態,拓展消費人羣。推進陽光娛樂和綠色上網,加強未成年人保護。鼓勵傳統文化經營場所進行設施改造提升,支持5G劇院建設,推動演出院線、娛樂場所、上網服務場所規模化、品牌化發展。支持畫廊、畫店等藝術品經營單位加快轉型,引導藝術園區、在線藝術品企業規範發展。實施旅行社轉型升級行動計劃,引導旅行社加快理念、技術、產品、服務和模式創新,推動企業經營向現代、集約、多元、高效轉變。創新旅遊景區監管手段,落實“錯峯、預約、限量”要求,提高智慧化監管水平。推動星級飯店創新經營方式,提高服務質量,提升行業形象。鼓勵優質文化產品、文化服務“走出去”,支持企業積極開拓海外文化市場。


專欄1 轉型升級示範工程

1.陽光娛樂行動計劃。開展上網服務場所、娛樂場所服務等級評定。支持卡拉OK點播系統設立優秀音樂作品點唱專區。鼓勵上網服務、文化娛樂行業參與公共文化服務,支持開展“夕陽紅”、健康娛樂全民賽等活動。引導遊戲遊藝設備益智化、健身化、技能化發展。完善文化娛樂內容審核機制。建立健全卡拉OK領域違禁曲目清單制度。

2.旅行社轉型升級行動計劃。鼓勵地方財政加大旅行社轉型升級支持力度。支持旅行社整合優勢資源,加大產品創新,提高企業核心競爭力。支持旅行社加快線上線下融合發展,提高現代化管理水平,增強發展新動能。

3.星級飯店轉型升級行動計劃。推進星級飯店國家標準修訂與實施,力爭用3至5年時間,使我國旅遊住宿業結構更加優化,集團化、品牌化、特色化、綠色化水平顯著提升,服務質量和賓客滿意度水平持續提高,行業形象與美譽度邁上新台階。


2.培育發展新型市場主體。支持建設集合歌舞娛樂、遊藝娛樂、上網服務、小劇場、畫廊畫店等多業態共同經營或混業經營的演藝、娛樂空間。加強對體驗式演藝、沉浸式娛樂、在線演出、在線藝術品拍賣、自助式上網、電競酒店、電競娛樂賽事等新業態新模式及綜合性文化娛樂場所的引導、管理和服務,培育新型文化市場主體。統籌用地、治安、消防、衞生等方面政策,推動旅遊民宿高質量發展。


專欄2 等級旅遊民宿培育計劃

推進《旅遊民宿基本要求與評價》標準實施,建設等級旅遊民宿評定專家隊伍,推動放寬旅遊民宿市場準入,培養一批優秀旅遊民宿主人,培育和發佈一批等級旅遊民宿,推動旅遊民宿持續規範發展。


3.推動線上線下融合發展。推動文化和旅遊市場主體數字化轉型,鼓勵文化和旅遊企業廣泛應用5G、大數據、雲計算、人工智能等技術,創新產品和服務供給,提升服務水平。支持互聯網企業和平台參與傳統文化和旅遊業態改造提升,實施在線演出市場培育計劃。鼓勵旅行社、旅遊景區、星級飯店、旅遊民宿等與在線旅遊企業加強合作,實現優勢互補,拓展發展空間。推動網絡直播、短視頻等信息呈現方式與演出和藝術品、公共文化、非遺保護、旅遊推廣等領域相結合,豐富文化和旅遊業態。


專欄3 線上線下融合發展工程

1.在線演出市場培育計劃。支持文藝表演團體、演出經紀機構、演出場所與互聯網平台深度合作,依託演出市場優質知識產權(IP)資源,引導企業深入挖掘版權價值,逐步建立版權付費、觀演付費等經營模式,培育一批導向正確、理念先進、模式創新的在線演出市場主體。

2.在線旅遊行業數字化賦能行動。支持平台企業承擔旅遊服務新基建功能,引導旅遊資源優化配置,以產品和內容為載體開展業態創新融合,賦能中小旅遊企業創新發展,推動旅遊企業數字化轉型升級。

3.實施“藝播”計劃。充分利用市場力量,推動中華優秀傳統文化數字化轉型,引導文藝表演團體、文博機構、非遺傳承人利用新媒體、新技術開展線上直播。

4.推動文化和旅遊市場融合發展。堅持以文塑旅、以旅彰文,推動文化和旅遊企業、產品和服務深度融合。支持文藝表演團體、演出經紀機構、演出場所與旅遊景區、旅遊飯店和重點旅遊目的地加強合作,打造一批具有示範價值和社會效應的旅遊演藝項目。鼓勵遊戲遊藝設備生產企業和旅遊景區、主題公園深度合作,相互賦能。推廣實施文化主題旅遊飯店標準,充分發揮旅遊飯店在弘揚中華優秀傳統文化和社會主義先進文化傳播中的窗口作用。


(二)持續優化營商環境

持續深化“放管服”改革,打造市場化法治化國際化營商環境,促進市場公平競爭。

1.縱深推進“放管服”改革。完善文化和旅遊市場準入負面清單制度,實施涉企經營許可事項清單管理,繼續放寬准入限制,有序下放審批權限。深入推進文化娛樂、上網服務等領域“證照分離”改革。進一步規範網絡文化經營許可工作。落實“減證便民”要求,穩步推進旅行社領域實行告知承諾制度。推進導遊資格證書電子化改革,延長導遊證有效期限。完善文化和旅遊市場信息化監管平台功能,推動涉企事項“一網通辦”,實現政務服務“掌上辦”“指尖辦”“就近辦”。完善文化和旅遊市場政務服務“好差評”系統,健全好評激勵機制和差評處理督導機制。

2.大力促進市場公平競爭。健全公平競爭審查制度,完善文化和旅遊市場準入退出機制。加快清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的規定和做法,消除市場壁壘,依法保護各類市場主體合法權益。堅決反壟斷和防止資本無序擴張,引導互聯網平台企業良性競爭。規範在線旅遊平台經營者與平台內經營者合作模式,實現協同良性發展。開展“不合理低價遊”綜合治理行動,維護公平競爭的市場環境。


專欄4 “不合理低價遊”綜合治理行動

針對“不合理低價遊”形成機理及監管中存在的重點難點問題,健全綜合治理基礎制度,部署專項整治行動,圍繞重點地區、重點線路和重要時間節點,整治未經許可經營旅行社業務等突出問題,發揮信用監管效能,推進信用分級分類監管,加強普法宣傳和教育培訓,充分發揮各類工作協調機制作用,增強工作合力。


3.加強市場執法監管。實行行政執法事項清單管理制度,加強對行政處罰、行政強制事項的源頭治理,依法及時動態調整,切實防止執法擾民。嚴格實行綜合執法人員持證上崗和資格管理制度,全面落實行政執法“三項制度”、行政裁量權基準制度。統一執法服裝、執法標誌、執法文書、執法證件,加強隊容風紀管理,嚴格廉政紀律。全面落實綜合執法責任制,健全“盡職照單免責、失職照章問責”履職責任制度,加強執法監督,健全考核機制。根據不同領域特點和風險程度確定監管內容、方式和頻次,提高執法精準化水平。堅持問題導向,分領域梳理羣眾反映強烈的突出問題,組織開展“體檢式”暗訪評估和專項整治行動,加大重大案件督辦力度,從嚴查處含有違禁內容的文化產品和服務等違法違規經營行為。

(三)推進監管能力現代化

創新監管理念,建立健全以“雙隨機、一公開”監管和“互聯網+監管”為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制,對新業態實施包容審慎監管。

1.推進“互聯網+監管”。運用數字化、網絡化、智能化手段,構建業務全量覆蓋、信息全程跟蹤、手段動態調整的信息化監管平台。構建大數據監管模型,發揮大數據監管效能。完善與行業組織、重點企業聯繫制度,加強監管信息歸集共享,增強平台數據支撐能力。建設文化和旅遊市場經濟運行監測體系和風險監測預警體系,加強市場分析預判和風險跟蹤預警。建立全國演出票務信息採集與服務平台。加強文化和旅遊市場常態化網絡監測,提升問題發現處置能力。優化升級全國文化市場技術監管與服務平台,初步構建以移動執法、應急指揮、動態監管、風險預警為核心的智慧型全流程執法辦案新模式,以信息化建設促進執法規範化,切實提升文化市場綜合執法信息化水平。


專欄5 “互聯網+監管”工程

1.文化和旅遊市場風險監測預警體系建設項目。歸集行業監管、動態經營、信用信息等基礎數據,開展經濟運行和市場風險監測、識別、分析、響應、處置,及時發佈風險提示信息,研判預警苗頭性、區域性、行業性風險,提高風險預判和科學決策能力。

2.文化和旅遊市場經濟運行監測試點項目。推選重點省(區、市)文化和旅遊市場管理部門、重點文化和旅遊企業、行業協會建立文化和旅遊市場經濟運行監測點,接入共享社會企業監測數據,建立文化和旅遊市場經濟運行監測分析數據庫。

3.演出票務監管與服務項目。建立全國演出票務信息採集與服務平台,加強對演出票務製作、銷售、流通的動態監測和數據追溯,加強演出活動全流程管理。

4.在線旅遊產業鏈監管行動。建立健全以在線旅遊平台企業為核心的產業鏈監管機制,完善網絡巡查、情況通報、約談警示等制度,推進在線旅遊產品和服務標準建設,規範在線旅遊市場秩序。

5.文化市場綜合執法信息化水平提升項目。優化全國文化市場技術監管與服務平台執法流程,進一步豐富執法辦案相關功能,滿足一線綜合執法辦案需要。完善移動執法系統,優化移動端執法辦案流程,實現綜合執法辦案全流程移動化辦理。推進文化市場綜合執法技術監管體系建設,強化監管能力。推動各地構建文化市場綜合執法指揮體系,提升應急指揮水平。


2.健全文化和旅遊市場信用體系。建立健全文化和旅遊市場信用監管工作綜合協調機制,完善信用管理制度,編制文化和旅遊領域公共信用信息基礎目錄、失信懲戒措施基礎清單。完善文化市場、旅遊市場信用監管系統,加強信用信息歸集共享和公示,完善市場主體和從業人員信用檔案。推廣信用承諾制度。推進信用分級分類監管,組織開展企業信用評價。研究建立信用修復機制,加強協同聯動,提高修復效率,保障市場主體權益。增強信用監管效能,依法依規將符合條件的失信主體列入失信名單並實施信用懲戒。拓展信用應用場景。加強行業誠信文化建設,樹立一批誠信典型企業,探索開展“信用經濟”發展試點工作。


專欄6 文化和旅遊市場信用體系建設工程

建立完善信用監管系統,推進信用信息歸集、共享和公示,保護信用信息安全,拓展信用應用場景,依法依規健全跨行業、跨部門的信用聯合獎懲機制。


3.完善“雙隨機、一公開”監管制度。實行抽查事項清單管理,建立健全檢查對象名錄庫和執法檢查人員名錄庫,及時、準確、規範公開抽查事項、抽查計劃、抽查結果,實現陽光監管,杜絕任性執法。區分重點檢查事項和一般檢查事項,對人員密集、流動頻繁、事故易發的實體場所類經營單位的重點檢查事項,抽查比例不設上限,抓早抓小、抓細抓常;對非實體場所類經營單位的一般檢查事項,提高抽查頻次,避免重複檢查和執法擾民。穩步推進跨部門聯合執法檢查,推動雙隨機抽查結果部門間共享交換和互認互用。

4.實施包容審慎監管。及時關注文化和旅遊市場新模式、新業態、新技術、新產品,按照鼓勵創新的原則,留足發展空間,同時堅守質量和安全底線,將其納入監管視線,分類量身定製監管規則和標準。對看的準、有發展前景的,引導其健康規範發展;對一時看不準的,設置一定的“觀察期”,對出現的問題及時引導或處置;對潛在風險大、可能造成嚴重不良後果的,嚴格監管;對非法經營的,堅決依法予以查處。

(四)提升文化和旅遊服務質量

大力弘揚質量文化,提升發展質量和安全質量,形成政府主導、部門聯合、企業主責、社會參與的服務質量工作格局,提高文化和旅遊服務品質化、多樣化水平。

1.構建服務質量監管和提升體系。完善文化和旅遊服務質量監管和提升政策措施,加快構建以宏觀政策為引導、以考核和評估為手段、以評價和信用為支撐、以培訓和宣傳為保障的服務質量監管和提升政策體系。夯實文化和旅遊服務質量基礎,提升市場主體質量意識,倡導優質優價消費理念。提高服務標準制修訂水平,增強服務標準的科學性、先進性、有效性和適用性。深入實施旅遊服務質量提升行動,強化質量主體責任,培育和壯大優質服務品牌。針對老年人等特殊羣體,提升服務便利性。創新質量監管方式,開展服務質量監測和評價,加快建設文化和旅遊市場服務質量評價體系,構建高效協調的服務質量監管體系。


專欄7 旅遊市場服務質量評價體系建設工程

建立以遊客為中心的旅遊服務質量評價體系。開發建設旅遊服務質量評價系統,制定完善評價模型、指標、流程和標準。推廣和拓展評價體系應用場景。到2025年,系統完備、科學規範、運行有效、覆蓋旅遊市場服務全流程的服務質量評價體系初步建成。


2.健全安全生產保障體系。健全行業安全生產政策法規,促進市場發展與安全生產法律法規銜接融合。按照“管行業必須管安全,管業務必須管安全,管生產經營必須管安全”的要求,堅持行業管理職能與安全監管責任相統一,強化安全生產責任落實。加強行業安全生產監督管理,健全防範化解機制,強化源頭管控,嚴格風險評估,深入開展安全隱患排查治理和重點領域專項整治,把問題解決在萌芽之時、成災之前。強化安全能力建設,開展行業安全培訓和應急演練。推動擴大旅遊保險覆蓋範圍,提升保險理賠服務水平。加強從業人員安全教育,加大對公眾宣傳引導力度,提升安全工作水平。


專欄8 行業安全能力提升工程

對文化和旅遊行業安全生產實行綜合治理。指導企業完善安全生產規章制度,建立健全安全隱患排查和治理長效機制。建立安全雲課堂,開展行業安全培訓和應急演練,加強安全宣傳教育和提示。


3.發展積極健康的網絡文化。加強網絡文化內容建設,促進向上向善的網絡文化傳播,守好意識形態陣地。挖掘扶持優秀網絡內容原創人才,提升網絡主播、網絡音樂人等從業人員專業化、職業化水平。規範網絡表演經紀活動,建立健全主播行為約束機制。引導網絡文化企業改進算法策略,加大內容質量權重,設置多元化推薦榜單,向優質內容加大流量傾斜。加強網絡文化評論引導,促進形成積極正面的輿論導向。針對不同網絡文化產品,分類制定內容審核標準規範。壓實市場主體內容自審責任,改善過於依賴技術人員審核現狀。持續清理違規產品,阻斷不良內容傳播,防止對青少年價值觀產生負面影響。完善違法失德從業人員警示和復出機制,分類分級實施行業抵制。以淫穢色情低俗、賭博暴力、涉毒、危害社會公德等禁止內容為重點,持續加強對網絡表演、網絡音樂、網絡動漫市場執法檢查,督促平台企業加強內容自查整改,依法從嚴查處內容違規問題。


專欄9 網絡文化提升工程

1.音樂創意人才扶持項目。發現、選拔和扶持優秀原創音樂人才,關注草根音樂和校園音樂發展。推動唱片製作、線下演出、平台推廣等多行業跨界互通,拓展音樂人才職業化道路。推出一批展現當代中國人精神追求、形式活潑多樣、適合年輕人傳唱的音樂作品。指導網絡音樂平台和卡拉OK點播系統設置專區,評選和推廣正能量音樂作品。

2.網絡表演職業發展項目。開展網絡表演理論體系研究,健全網絡表演激勵機制,規範網絡表演經紀機構管理,提升網絡表演整體內容創作水平和專業化程度。挖掘培養優秀網絡表演人才,發揮榜樣作用,引領網絡表演內容創作。

3.實施“青禾”項目。支持網絡文化企業通過直播帶貨、短視頻旅遊推廣等形式鞏固脱貧攻堅成果,積極參與鄉村振興,服務文化和旅遊產業轉型、產品營銷,推動地方經濟發展,改善羣眾生活。


4.深入推進文明旅遊。以文明旅遊示範單位、文明旅遊示範區創建工作為抓手,提升從業人員文明素質和文明旅遊工作水平。組織開展“文明旅遊為中國加分”“文明餐桌”等主題實踐活動,引導遊客樹立文明意識、節約意識、環保意識和生態意識,培養文明習慣。開展抵制“不合理低價遊”主題宣傳,引導遊客理性消費、理性維權。開展文明遊客、文明督導員、星級飯店優秀案例徵集展示活動,樹立正面典型,加強行業正能量宣傳。依法依規開展旅遊不文明行為懲戒,發揮遊客不文明行為記錄的威懾力。積極發揮行業協會、社會組織和志願者作用,多方式開展文明旅遊宣傳,為推動文化和旅遊高質量發展營造良好氛圍。


專欄10 文明旅遊示範引領工程

推進《文明旅遊示範單位要求與評價》《文明旅遊示範區要求與評價》等標準實施。推動開展文明旅遊示範單位創建活動,到2025年,推出一批國家級文明旅遊示範單位,推動各地培育一定規模省級文明旅遊示範單位。


5.發揮行業組織作用。完善文化和旅遊市場行業組織體系。推動成立全國性藝術品行業組織。推動成立以各級導遊行業組織為會員的全國性導遊行業組織,健全省、市兩級導遊行業組織。支持全國性文化和旅遊市場行業協會參與制定國家標準、行業規劃和政策法規,制定發佈產品和服務標準,組織開展人員培訓、數據監測、展會賽事、內容自審等工作。發揮行業協會在權益保護、糾紛處理、信用建設等方面的作用。規範行業協會收費、評獎、認證等行為,進一步加強行業自律。


(五)完善文化市場綜合執法體制機制

貫徹落實中央關於深化文化市場綜合執法改革精神,堅持文化市場綜合執法政治性、政策性、專業性,確保文化市場綜合執法工作不斷加強。

1.深化文化市場綜合執法改革。完成省市縣三級執法機構改革任務,整合執法職能及隊伍,保持文化市場綜合執法機構的相對獨立性。鞏固、深化設區市“同城一支隊伍”改革成果,減少多層重複執法,建強執法隊伍。進一步摸索適合“局隊合一”體制的綜合執法工作模式,壓實縣(區)文化和旅遊行政部門履行執法職責和加強隊伍建設的責任。實現一支隊伍管執法的鄉鎮,建立鄉鎮綜合檢查與縣級文化和旅遊行政部門協調配合和專業指導機制。鼓勵有條件的地區,將文化市場綜合執法相近領域的執法職責和隊伍整合劃入文化市場綜合執法隊伍,推進跨領域跨部門綜合執法。

2.完善綜合執法管理體制。充分發揮全國文化市場管理工作聯席會議和地方各級文化市場管理工作領導小組作用,完善制度,加強對文化市場管理和綜合執法工作的統籌、協調和指導,建立健全符合社會主義核心價值觀要求、適應現代文化和旅遊業發展需要的綜合執法管理體制。

3.健全綜合執法運行機制。落實《關於進一步完善文化市場綜合執法運行機制的通知》,完善綜合執法隊伍和主管部門關係。建立健全跨區域跨部門執法協作聯動機制,暢通線索通報反饋和信息共享渠道,形成邊界清晰的執法職責體系,實現行業監管責任與綜合執法責任依法區分、有效銜接,推動相關領域綜合監管機制創新發展並形成合力,提升綜合執法效能。

(六)強化市場監管制度化建設

以制度化建設為牽引,健全法律法規,完善標準規範,加大制度創新,疏通政策堵點,為文化和旅遊市場持續健康發展提供根本性、全局性、長期性制度保障。

1.完善政策法規。以縱深推進“放管服”改革為主線,出台《文化市場綜合執法管理條例》《文化和旅遊市場信用管理辦法》《文化市場綜合行政執法事項指導目錄》。修訂完善《中華人民共和國旅遊法》《旅行社條例》《導遊人員管理條例》《營業性演出管理條例》《娛樂場所管理條例》《互聯網上網服務營業場所管理條例》《互聯網文化管理暫行規定》《邊境旅遊暫行管理辦法》等法律法規,優化跨地區巡迴演出和在線演出審批程序。加大法律法規宣傳貫徹力度,為文化和旅遊市場發展提供良好的法治環境。

2.健全標準規範。完善文化和旅遊市場標準體系,逐步實現標準對各業態、各要素全覆蓋。推動文化娛樂、歌舞娛樂、藝術品等相關標準制定。建立標準實施監管制度,推進旅行社、旅遊民宿、文明旅遊示範單位相關標準實施,健全完善文化市場綜合執法標準規範體系,重點加強執法程序、執法資格與證件管理、跨部門跨區域執法協作制度研究。全面推行輕微違法行為依法免予處罰清單。建立行政處罰案例指導制度,定期發佈指導案例,發揮典型案例示範、警示、指導作用。

3.加快制度創新。探索實施演出經紀人分級分類管理。改革旅遊服務質量保證金制度,鼓勵有條件的地區開展保險替代現金交納旅遊服務質量保證金試點。推進導遊等級考評機制改革,加強中、高級導遊考核評定管理,開展特級導遊考評工作。建立導遊星級服務評價體系。探索在邊境旅遊相關地區試點實施區域內執業制度,改進領隊備案管理,緩解旺季領隊供給不足矛盾。

4.健全消費者權益保護機制。樹立消費者至上理念,健全消費維權機制,推動建立賠償先付制度。推進旅遊投訴糾紛調解與司法仲裁相銜接,鼓勵各地聯合仲裁委員會建立“旅遊投訴糾紛仲裁中心”,推動各地建立旅遊糾紛理賠中心、旅遊消費維權站、人民調解委員會和巡回法庭。加強消費教育引導,開展風險提示,提高消費者自我保護能力。

(七)構建高質量發展支撐體系

加大文化和旅遊市場人才培養力度,加強綜合執法隊伍建設,提高信息統計質量和分析應用水平,為促進文化和旅遊市場高質量發展提供有力支撐。

1.建立高素質人才隊伍。採取線下、線上等多種培訓方式,提高文化和旅遊市場行政管理人才、企業經營管理人才、專業技術人才和高技能人才的專業能力和水平,培育一支政治強、業務精、服務好的文化和旅遊市場人才隊伍。分級分類開展行政管理人員培訓。組織實施輪訓計劃,提高旅行社、在線旅遊企業、星級飯店高級管理人員的專業能力和管理水平。組織開展研培計劃,提升導遊、演出從業人員、網絡文化從業人員專業素養。加強網絡表演和旅遊民宿等新興業態人員培訓。開展導遊大賽和旅遊住宿業服務技能比賽,提高行業服務水平。


專欄11 導遊隊伍建設和管理行動

加強導遊隊伍建設,健全管理體系,優化就業環境,加強權益保障,提升專業能力,增進職業認同,規範執業行為,加強價值引領,培養造就一支規模適度、結構合理、服務專業、符合需求的導遊隊伍。


2.加強綜合執法隊伍建設。以提高辦案能力為導向,健全綜合執法培訓機制,完善師資巡講、集中辦案、以案施訓等培訓品牌,促進線上線下培訓有機結合,進一步優化培訓方式,提升培訓效果。定期開展崗位練兵技能比武活動。建設高水平綜合執法培訓師資隊伍,完善准入退出和考核激勵機制。推廣實施“師帶徒”人才培養計劃。加強綜合執法工作經費和能力建設經費、執法車輛、執法裝備等保障機制建設。加強執法人員招錄、使用和考核管理,實行全鏈條全週期規範管理。強化執法人員保障,一線執法人員依法參加工傷保險,鼓勵探索通過購買人身意外傷害保險提高職業傷害保障水平。


專欄12 文化市場綜合執法能力達標工程

以機構標準化、管理制度化、隊伍正規化、執法規範化、裝備現代化為導向,制定文化市場綜合執法機構規範化建設標準。開展綜合執法機構規範化建設示範創建,評選規範化建設示範單位和達標單位,以創建促提升,以示範帶發展。加強文化市場綜合執法業務培訓,圍繞一線執法人員、執法骨幹和綜合執法機構負責人不同成長需求,分別實施“強基”“培優”和“領航”3個培訓項目。持續推進東中西部對口交流協作計劃,創新對口模式,增強交流效果。豐富政策法規庫、指導案例庫、試題庫、視頻課件庫等在線內容資源,建設全流程雲課堂平台。健全跨部門跨區域執法協作機制,完善線索通報、案件協辦、聯合執法制度,提升執法效能。


3.加強信息統計與數據分析。建立健全文化和旅遊市場信息統計和經濟運行監測制度,探索實施全產業鏈數據採集分析。夯實旅行社、星級飯店統計工作基礎,建立健全演出和藝術品、文化娛樂、上網服務等文化市場統計分析制度,提高文化和旅遊市場統計信息質量和分析應用水平。擴大文化和旅遊市場統計業務線上培訓工作覆蓋面,增強市場統計人員業務能力。制定文化和旅遊市場經濟運行監測統計辦法,針對重要節假日、重點領域開展形勢分析和風險研判,為文化和旅遊市場監管提供數據支撐。

4.注重調查研究。推動高等學校、研究機構加大文化和旅遊市場監管、綜合執法基礎理論研究,組建多層次、多領域專家研究團隊,夯實理論研究基礎。建立演出和藝術品市場內容審核專家諮詢制度,為文化市場監管提供智力支撐。加大理論研究成果轉化應用,提高調查研究的科學性和針對性,充分發揮理論研究和實地調查在決策中的基礎作用。

三、保障措施

(一)加強組織協調

各級文化和旅遊行政部門要提高政治站位,強化責任擔當,把推動文化和旅遊市場發展作為構建新發展格局、服務文化強國建設的一項重大任務,切實抓實抓好。要始終堅持黨的全面領導,履行好各級文化和旅遊行政部門的職責,建立健全與外事、公安、市場監管、網信、應急管理等部門的協同工作機制,充分調動各類市場主體、行業組織、廣大消費者以及社會媒體的積極性,形成推動文化和旅遊市場持續健康發展的工作合力。

(二)強化隊伍建設

各級文化和旅遊行政部門要強化文化和旅遊市場監管和執法隊伍建設,做好編制、人員和經費保障,加強人才培養選拔和培訓力度,打造一支政治堅定、業務精通、紀律嚴明、作風過硬的文化和旅遊市場監管和執法隊伍,為推動文化和旅遊市場持續健康發展奠定堅實的人才保障。

(三)抓好貫徹落實

各級文化和旅遊行政部門要根據規劃,制定時間表、路線圖,實行台賬式管理,統籌推動規劃落地實施。要建立規劃實施跟蹤評估和績效考核機制,加強對規劃實施情況的動態監測和總結,及時向文化和旅遊部彙報工作完成情況,確保規劃落地見效。